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La Cour nationale du droit d'asile et la grève des avocats : mise au point de la présidente de la Cour

  

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) est affectée depuis le 14 mai par une grève des avocats. Première juridiction administrative de France par le nombre des affaires traitées (35.000 en 2011), elle assume la pleine responsabilité du contrôle juridictionnel de la mise en œuvre du droit de l’asile par l’administration (l’Office français de protection des réfugiés et apatrides).

Le mouvement de grève, qui entraîne une quasi paralysie de la juridiction, se fonde sur une critique du fonctionnement de la Cour : les affaires ne seraient pas audiencées de façon acceptable, les procédures ne garantiraient pas suffisamment les droits de la défense,  les avocats désignés d’office dans le cadre de l’aide juridictionnelle seraient dans l’impossibilité d’exercer dignement leur mission. Des critiques plus générales visent les fondements mêmes de la mise en œuvre de notre droit de l’asile.

Il faut pourtant rappeler que la CNDA a fait l’objet d’une réforme majeure : il a été mis fin, en janvier 2009, à l’anomalie institutionnelle que constituait la gestion de la juridiction chargée de l’asile par l’administration dont elle jugeait les actes (l’OFPRA). La Cour est aujourd’hui pleinement rattachée à la juridiction administrative ; administrée par le Conseil d’Etat, elle relève ainsi du ministère de la justice. Nul ne peut aujourd’hui contester l’indépendance de cette juridiction qui, contrairement à ce qu’affirment les avocats, n’a jamais été rattachée au ministère de l’intérieur.

La Cour statue dans la très grande majorité des cas en formation collégiale. A cet égard,  elle est la seule juridiction dans le monde à faire appel, parmi les trois juges qui composent ses formations, à une personnalité désignée par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le HCR. La Cour ne statue par juge unique, sous forme d’ordonnances, comme toutes les juridictions, que pour écarter les recours tardifs, ceux dont l’auteur s’est désisté ainsi que ceux qui sont manifestement dépourvus de toute argumentation. Ce dernier cas est contesté par les avocats en grève qui réclament un moratoire sur l’application de cette procédure.

De telles ordonnances sont pourtant une nécessité de bonne administration de la justice, devant la CNDA comme devant toute juridiction. Elles ne concernent que peu d’affaires : seules 13,6% des décisions rendues par la Cour en 2011 l’ont été par ordonnance, dont on précisera qu’elles sont dans tous les cas précédées d’une instruction assurée par un rapporteur. Ce taux est par ailleurs quasiment stable d’une année sur l’autre.

Depuis 2009, les demandeurs d’asile ont vu considérablement progresser les garanties qui leur sont offertes pour défendre leurs demandes. Tous les requérants, quelles que soit leurs conditions d’entrée sur le territoire français, légales ou non, peuvent désormais bénéficier de l’assistance d’un avocat rémunéré par l’Etat. Ce progrès permet aujourd’hui à plus de 80% des requérants de bénéficier du concours d’un avocat, alors que ce pourcentage était encore inférieur à 60% il y a quelques années. Les avocats ainsi désignés apportent une contribution très significative au bon déroulement des instances. La rétribution qui leur est versée par l’Etat est, il est vrai, encore inférieure à ce qu’elle est dans d’autres procédures contentieuses concernant notamment les étrangers. Ce point mérite un examen approfondi.

Les droits des demandeurs d’asile devant la Cour sont ceux que nos lois et nos principes juridiques garantissent à tout justiciable. Les juges de la CNDA exercent la plénitude des missions juridictionnelles que le législateur leur a confiées. Le contrôle de la Cour ne se limite pas à annuler les décisions qu’elle estime irrégulières : elle accorde elle-même la protection internationale aux demandeurs d’asile non admis par l’OFPRA. Le taux de ses décisions favorables aux demandeurs d’asile est supérieur à celui de l’OFPRA : 19,3% en 2011 pour la Cour, 10,8% pour l’OFPRA. 

La seule ambition de la CNDA, répondant à la mission que le législateur lui a confiée, est de rendre justice aux demandeurs d’asile en appliquant les lois de la République.

La professionnalisation de la Cour a été renforcée, notamment avec la nomination de douze magistrats affectés à temps plein, alors que jusqu’en 2009 les juges ne siégeaient que ponctuellement, à raison de trois ou quatre audiences par mois.

Plus encore que d’autres juridictions, la CNDA se doit, en sa qualité de garante de la mise en œuvre du droit d’asile, de juger dans des délais aussi courts que possible, dans l’intérêt premier des requérants : tous ont droit à la sécurité juridique et à une réponse rapide et définitive à leur demande d’asile. Un requérant sur cinq, compte tenu du taux de reconnaissance par la Cour de la qualité de réfugié, obtient la protection de la France et, partant, le droit au séjour sur son territoire. D’importants renforts en personnel ont donc été attribués depuis trois ans à la Cour pour réduire ses délais de jugement qui atteignaient, il y a encore peu, 15 mois. Elle y est parvenue, sans jamais dégrader la qualité de l’instruction des recours et de la motivation de ses décisions. Au cours de l’année écoulée, elle a gagné 6 mois sur ses délais de jugement. Pour les raisons indiquées, ces délais doivent encore être améliorés.

Pour importants qu’ils soient, les délais de jugement ne sont pas la seule préoccupation de la Cour : elle a entrepris, sur la base d’un rapport remis récemment au Vice-président du Conseil d’Etat, de refonder sa procédure contentieuse, notamment pour donner un statut à l’oralité des débats et renforcer le principe du contradictoire. Cette réforme sera soumise prochainement à l’approbation du Gouvernement.

Il est sans doute inévitable que, dans un contexte d’accroissement très important de l’activité de la Cour (près de 45% d’augmentation des décisions rendues en 2011), des tensions puissent apparaître. Certaines ont pour origine les délais de convocation des requérants et de leurs conseils, que ces derniers estiment encore trop brefs. Ces délais sont pourtant actuellement de quatre semaines, alors que  les textes n’imposent que sept jours.

D’autres tensions se manifestent sur le régime de présence des avocats devant la Cour : celle-ci est consciente des contraintes résultant, pour les barreaux, de sa compétence nationale. Elle est la seule juridiction de France qui organise à ce point ses audiences en fonction de la disponibilité des auxiliaires de justice.

Aucune des difficultés rencontrées ne justifie le blocage de la juridiction qui porte avant tout atteinte aux attentes des demandeurs d’asile.

La Cour a toujours été et demeure ouverte au dialogue, dans un esprit constructif. Elle a la préoccupation constante d’améliorer, avec le concours des avocats, le service rendu aux justiciables. Des réunions régulières se sont tenues, depuis plusieurs mois, auxquelles les bâtonniers d’Ile-de-France ont participé, personnellement ou par l’intermédiaire de leurs délégués. Le Conseil national des barreaux et la Conférence des bâtonniers sont parties prenantes à ces échanges. Ils y apportent leur expertise, leur autorité et sont entendus.

Il est urgent, dans ce  contexte, que les demandeurs d’asile, dont l’attente se prolonge souvent dans la précarité, puissent à nouveau avoir accès aux audiences et à l’assistance des professionnels du droit et que les améliorations qu’appelle encore le fonctionnement de la CNDA soient définies dans le dialogue et non dans la confrontation.

 

 

25 mai 2012