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26 avril 2021

Vœux de la présidente de la Cour nationale du droit d’asile aux membres et agents de la CNDA 2019

Intervention de Dominique Kimmerlin à l'occasion des vœux à la Cour nationale du droit d’asile le 30 janvier 2019

Vœux à la Cour nationale du droit d’asile

Mercredi 30 janvier 2019

*****

Intervention de Madame Dominique Kimmerlin[1]

Présidente de la Cour nationale du droit d’asile

 

Monsieur le président, votre présence à nos côtés cette année nous est d’autant plus agréable qu’elle marque pour vous comme pour moi nous notre première cérémonie de vœux à la Cour, depuis le départ de Michèle de Segonzac qui nous fait l’amitié d’être ici et que je salue chaleureusement.

Je vous remercie de votre présence qui témoigne de votre soutien personnel et de l’attention que le Conseil d’Etat marque à la Cour pour l’accompagner dans les nombreux défis que celle-ci doit relever.

Je salue également toutes les personnalités qui nous font l’honneur aujourd’hui de leur présence et les remercie de se joindre à nous, témoignant ainsi de l’intérêt qu’elles portent à notre juridiction.

La Cour fête ses 10 ans cette année dans sa configuration actuelle : autant dire qu’à l’instar d’une encore jeune institution, notre mission est d’accompagner sa croissance pour qu’elle soit harmonieuse.

Cela suppose que l’on n’oublie personne et, en premier lieu, que l’on n’oublie pas les requérants qui doivent rester au cœur de notre mission.

 

                                      …………………..

 

 

L’année 2018 qui vient de s’achever a confirmé, une fois de plus, deux traits qui caractérisent la Cour nationale du droit d’asile, que l’on pourrait résumer en s’inspirant de la devise olympique, par : plus et mieux :

 

« plus »,

C’est évidemment le nombre de recours qui, depuis 10 ans a presque triplé et dont rien ne laisse penser que le mouvement à la hausse ne s’inverse.

Le dynamisme de la demande d’asile implique que la Cour adapte en permanence ses moyens, ses procédures, son organisation afin qu’elle soit en capacité de répondre à cette demande. C’est le premier défi.

Un deuxième défi réside dans la capacité de la Cour à s’adapter à un contexte législatif changeant, avec, tous les 2 ou 3 ans, un CESEDA qui est retouché.

Après la réforme très importante de la loi du 29 juillet 2015 qui a notamment créé, à la Cour, le juge statuant seul après audience, la loi du 10 septembre 2018, de portée moindre pour la juridiction, modifie un peu les pratiques de la juridiction en étendant le recours au juge unique et en prévoyant l’extension des vidéo-audiences en métropole.

 « mieux »,

Cela signifie, pour la Cour, de rester fidèle à sa mission qui est de « juger et protéger », tout en s’adaptant à un contexte où la demande d’asile et les attentes de nos concitoyens sont fortes.

Autrement dit, la Cour doit juger mieux, tout en jugeant plus rapidement.

Cela doit nous conduire à rechercher et préserver l’équilibre entre l’efficacité de la réponse que nous apportons et t la crédibilité du système français de protection comme le soulignait le Haut-commissaire assistant pour la protection au haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, M.Volker Türk, lors du récent dialogue de protection auquel la Cour a participé.

 

Loin de représenter des contraintes, ces défis sont autant de facteurs de dynamisme.

 

En effet, confrontée à ces défis, la Cour a démontré une impressionnante capacité d’adaptation et d’innovation questionnant ses méthodes de travail, faisant évoluer ses pratiques, tout en continuant sa structuration et sa professionnalisation.

Dès le mois de janvier 2018, toutes les chambres de la Cour ont adopté la rédaction en style direct des décisions qui reposent ainsi sur une motivation claire, plus intelligible pour tous.

Dans le même temps, le groupe de travail sur la rédaction des décisions réalisait une bibliothèque de paragraphes recensant, par thème, des rédactions de principe destinées à enrichir la motivation des décisions, répondant ainsi aux exigences de motivation attendues notamment par la Cour européenne des droits de l’homme. Cet outil, déployé par le service informatique à compter du mois de septembre sur le poste de chaque magistrat et rapporteur, apporte, de l’aveu de tous, une aide précieuse pour la préparation des décisions prises par les formations de jugement.  C’est également un facteur d’amélioration de la qualité des décisions, la bibliothèque étant mise à jour au fil de l’eau en fonction des évolutions de la jurisprudence. Je salue ici le travail accompli par le groupe placé sous la responsabilité de Mme Malvasio et je remercie ses membres pour leur contribution et pour le gain qui en résulte pour les rapporteurs. 

 

D’autres mesures, moins perceptibles par les requérants et les observateurs extérieurs, portent leurs fruits.

Le renforcement des services transversaux de la Cour et la structuration accrue de l’activité juridictionnelle par la création de 4 postes supplémentaires de président.

Le travail mené par les présidents de section et de chambre qui co-animent, avec les chefs de chambre, les formations de jugement qui leur sont rattachées et qui sont essentiellement composées de juges vacataires qui siègent quelques jours par mois, doit assurer une meilleure harmonisation de la jurisprudence, de l’instruction et de l’audience.

La Cour a également consenti un effort sans précédent en 2018 pour accueillir et former ses nouveaux membres : 7 sessions de formation initiale ont concerné 129 juges vacataires et agents. La formation continue a concerné plus de 460 juges de l’asile et agents : elle doit leur permettre de s’approprier la procédure contentieuse ainsi que les connaissances géopolitiques nécessaires, tout en leur apportant la culture juridique sur la jurisprudence de la Cour, de notre juge de cassation et de la CJUE.

Sur le plan des chiffres, l’année 2018 illustre, à la fois la situation toute particulière de la juridiction qui, par le nombre de décisions rendues, est la plus importante juridiction administrative.

Le nombre de recours, 58 671, se situe à un niveau record pour la juridiction, puisqu’il est le plus élevé depuis la création de la juridiction de l’asile en 1953.

Cela représente une augmentation de 9,5 % par rapport à 2017 qui succède à l’augmentation de 34% constatée l’an dernier. Ainsi, depuis 10 ans, de 2008 à 2018, le nombre des recours enregistrés a presque triplé.

Simultanément, le nombre d’affaires jugées a fortement progressé sur la même période :

47 314 décisions ont été rendues en 2018, soit un nombre quasiment stable par rapport à 2017 où avaient été jugées 47 614 affaires.

8 717 décisions de protection ont été prises. Rapportées aux affaires examinées après audience, le taux de protection est de 32 % en formation collégiale et de 19 % en formation de juge unique avec audience, cette différence s’expliquant par la nature des affaires relevant de cette procédure réservée aux pays d’origine sûrs, aux réexamens et aux irrecevabilités devant l’OFPRA. Au total, ce sont près de 9 % de décisions de protection supplémentaires.

69 % des personnes protégées l’ont été au titre de la convention de Genève et 31 % au titre de la protection subsidiaire résultant de nos engagements européens.

L’écart entre le nombre de recours enregistrés et le nombre de décisions rendues en 2018 se répercute sur les délais de jugement qui enregistrent une dégradation de 5 semaines : le délai moyen constaté s’établit en effet à 6 mois et 15 jours, contre 5 mois et 6 jours en 2017.

Mais ces chiffres ne doivent pas masquer deux tendances désormais inscrites dans la durée :

- la Cour a quasiment doublé sa capacité de jugement en dix ans,

- dans le même temps, le délai moyen de jugement constaté a été divisé par deux.

 

Ce résultat ne s’est pas fait au détriment de la qualité des décisions rendues et de l’approfondissement juridique afin d’assurer une meilleure protection aux personnes qui en ont besoin : le nombre de pourvois en cassation a fortement baissée (832 affaires contre 1 052) et le taux d’admission très faible de 4 % est un encouragement précieux.

Parmi les décisions rendues par la Cour cette année, 4 thématiques se détachent plus particulièrement qui sont illustrées dans le rapport d’activité 2018 : la protection des droits civiques, la protection des personnes vulnérables que sont les femmes et les minorités sexuelles, la sauvegarde de l’ordre public. Deux décisions illustrent particulièrement les récentes évolutions de jurisprudence : à l’occasion d’un recours émanant de 2 jeunes femmes originaires de Guinée et du Mali, victimes de mariage imposés et précoces, la Cour a choisi de revisiter la définition du groupe social utilisée depuis 2006 pour rendre compte de ce type spécifique de persécutions. S’inspirant de la définition utilisée par le Conseil d’Etat en matière d’excision, la Cour juge que si, au sein d’une population, le mariage forcé est pratiqué au point de constituer une norme sociale, les jeunes filles qui entendent s’y soustraire constituent, de ce seul fait, un groupe social au sens de la convention de Genève (23 juillet 2018 Mme E n°15031912).  De même, en matière de sauvegarde de l’ordre public, la Cour a précisé les motifs de fin de protection sur le terrain de la directive européenne dite « qualification » en jugeant que l’éloignement d’un ressortissant tchétchène, radicalisé en détention et expulsé du territoire à sa sortie de prison vers son pays d’origine, ne faisait pas obstacle à ce que sa protection lui soit retirée en raison de la menace grave pour la sûreté de l’Etat qu’il représentait, malgré son absence du territoire (Grande Formation 31 décembre 2018 M. O.  n°17013391).

 

Ces résultats, observés sur la durée, sont très positifs et réconfortants. Nous pouvons en être fiers, car ils signifient que la juridiction, malgré les réformes législatives successives, malgré le dynamisme de la demande d’asile, est capable de s’engager, de se mobiliser, de montrer sa combativité, ses talents et son énergie pour faire face à l’augmentation du nombre de recours et donner une réponse aux requérants dans un délai raisonnable.

Ces résultats sont le fruit des mesures de réorganisation qui ont été engagées et conduites par mes prédécesseurs et qui seront poursuivies, des renforts alloués à la juridiction ces dernières années, grâce au Conseil d’Etat. Ils sont surtout le fruit des efforts de tous les agents et juges de l’asile que je tiens à saluer et à remercier tout particulièrement en ce début d’année.

 

L’année écoulée aura été marquée par différents mouvements sociaux qui ont eu d’importantes conséquences sur l’activité de la Cour générant de nombreux renvois.

Le mouvement social qui a affecté les agents traduisait, j’en suis convaincue, une double inquiétude :

- une inquiétude liée à la crainte qu’une nouvelle réforme des procédures de l’asile vienne brouiller la mission juridictionnelle de la Cour,

- une inquiétude sur les conséquences de la réforme sur les conditions de travail au sein de la juridiction.

Cette inquiétude, compréhensible, nécessitait d’être prise en compte, et le Conseil d’Etat, comme la direction de la Cour, se sont efforcés d’y répondre. Un protocole d’accord en a résulté.

 

Ces acquis et notre capacité à innover et à nous adapter nous permettent d’envisager l’avenir avec confiance.

Dans le contexte budgétaire que l’on connaît, des moyens importants et exceptionnels ont été alloués pour 2019, dans le cadre d’un plan de soutien temporaire de deux ans.

Ce plan permettra de financer plus de 100 emplois supplémentaires qui se sont traduits par la création, dès ce mois de janvier, d’une 6ème section et de 5 nouvelles chambres. Ces emplois temporaires permettront de renforcer également les services transversaux de la Cour.

Pour accompagner cette croissance, la Cour s’agrandit, depuis le début du mois, dans de nouveaux locaux, regroupés toutefois sur des sites déjà occupés à Lagny, où le 1er étage est réinstallé, et à Arborial, où l’Agence France Agrimer qui gère le bâtiment nous a prêté, une fois de plus, son précieux concours en mettant à disposition une surface supplémentaire permettant l’installation à terme de la 6eme section au complet.

 Les locaux de la Cour, répartis sur 5 sites, seront complétés par la mise à disposition temporaire de locaux situés au sein du Palais de justice de l’Ile de la Cité, grâce au soutien, cette fois, du ministère de la justice et de la Cour d’appel de Paris. Ces locaux permettront d’ouvrir progressivement 5 salles d’audiences supplémentaires, à compter du 1er mars prochain, dans lesquelles la Cour tiendra une partie des quelques 5 500 audiences qui devraient être programmées en 2019. Ces extensions provisoires nous donneront une respiration, dans l’attente de la future implantation de la juridiction à Montreuil sur le site de l’AFPA.

Ces efforts importants consentis par les pouvoirs publics témoignent de la priorité absolue que représente la politique de l’asile dans son ensemble et de l’enjeu pour la juridiction qui réside dans la mobilisation des moyens qui lui sont accordés. Ils créent une responsabilité collective et nous engagent à mobiliser nos forces pour répondre aux attentes du législateur comme des demandeurs d’asile.  

L’objectif principal poursuivi par les lois de 2015 et 2018 est de marquer la volonté de la France d’honorer ses engagements internationaux, tout en adaptant ses capacités de traitement de la demande d’asile en permanence, à un moment où cette demande continue de croître dans notre pays qui devient le 1er pays de réinstallation en valeur absolue.

La Cour, comme les autres acteurs concernés, doit y contribuer en poursuivant ses efforts pour réduire, en 2019, son délai moyen de jugement à un peu moins de 4 mois.

Cet objectif relève d’une exigence absolue qui crée une responsabilité collective : celle de garantir à chaque demandeur d’asile que sa situation sera examinée avec célérité et compétence, afin qu’il soit rapidement fixé sur son sort et puisse bénéficier de la protection qu’il est en droit d’obtenir. 

C’est un effort sans précédent qui appelle, non seulement une organisation rigoureuse en lien avec le Conseil d’Etat, dont les services du secrétariat général nous épaulent au quotidien, mais qui appelle aussi de préparer l’accueil, l’intégration et la formation des nombreux agents et juges vacataires qui arriveront encore à la Cour au cours du premier semestre 2019.  La CNDA devra également poursuivre et approfondir sa professionnalisation, tout en favorisant l’émergence d’une vraie communauté juridictionnelle, mobilisant et impliquant tous les membres de la juridiction où qu’ils se trouvent et quelles que soient leurs fonctions et leur statut.

D’ores et déjà, les formations des nouveaux juges vacataires sont faites dans un cadre unique, afin de susciter le sentiment d’appartenance à une même communauté de travail où chacun est appelé à jouer le même rôle en qualité de juge de l’asile au sein des formations de jugement. La formation traite non seulement des questions juridiques mais comporte aussi un nouveau volet sur le rôle du juge et sa déontologie. De même, les formations initiales des rapporteurs ont-elles été revues sur des questions telles que la procédure contentieuse, la connaissance de la juridiction administrative et les exigences déontologiques des agents publics à l’égard du service public.

 

S’inscrivant dans la poursuite et l’approfondissement des réformes engagées depuis plusieurs années, la Cour privilégiera trois axes de réforme :

Le premier axe porte sur l’amélioration de l’organisation du travail en chambre et le développement de la cohésion, le deuxième sur la dématérialisation des procédures et la modernisation des échanges, le troisième sur le rayonnement de la Cour. 

S’agissant de l’organisation du travail des chambres, les deux groupes de travail créés en 2018 dans le cadre du protocole d’accord, sur l’harmonisation du travail en chambre et sur l’attribution des dossiers déposeront très prochainement leurs propositions. Ces propositions seront discutées au sein des instances représentatives du personnel, avant d’être mises en œuvre de manière consensuelle. Des fiches de procédure devraient pouvoir être élaborées qui viendront formaliser le travail et la chaîne de traitement d’une affaire pour que chacun connaisse parfaitement son rôle.  Par ailleurs, les propositions énoncées par le groupe de travail sur la spécialisation des chambres par pays d’origine vont pouvoir être expérimentées au printemps dans une section volontaire. Un bilan en sera dressé à l’automne prochain.

Je prendrai également, dans les prochaines semaines, une initiative qui sera discutée avec les représentants du personnel et des organisations syndicales afin de mettre en place une sorte de « laboratoire de réflexion » sur notre devenir commun. Il s’agira de trouver les clés d’une plus grande cohésion, du sens de notre action, afin que le service de la justice que nous rendons ne soit pas une formule creuse mais reflète des valeurs communes dans lesquelles notre action doit s’inscrire. Je pense que nous ne pouvons pas faire l’économie de cette réflexion, si nous voulons rester solidaires et mettre le dynamisme des quelques 600 agents permanents qui travaillent ici autant au service de leur épanouissement personnel ainsi qu’à celui de notre juridiction et de son image à l’extérieur.    

Je sais pouvoir compter sur l’implication de tous et sur un échange constructif avec les représentants du personnel et des organisations syndicales, pour mener à bien ces réorganisations au cours de l’année qui vient.

 

Par ailleurs, la Cour poursuivra résolument la dématérialisation des échanges avec ses partenaires que sont les avocats, en leur ouvrant, avant l’été, la possibilité de déposer l’ensemble de leurs écritures via notre plateforme sécurisée, CNDém@t. 830 avocats sont inscrits dans ce dispositif d’échange sécurisé de fichiers qui, pour l’instant, ne fonctionne que pour la communication vers les avocats et l’OFPRA. Il s’agit d’une amélioration substantielle pour nos partenaires qui permettra de fluidifier et de faciliter leurs échanges avec la Cour. Nous mènerons, dans les prochaines semaines, une campagne active pour inviter les avocats qui ne le sont pas encore à s’inscrire dans l’application. 

L’ouverture de ce nouveau service ne signifie nullement que nous renonçons à l’ouverture d’un portail contentieux rendant un service plus complet, notamment pour les agents des chambres à l’instruction. Celui-ci est inscrit parmi les priorités du schéma directeur de la DSI du Conseil d’Etat, ce futur Télérecours, qui a fait ses preuves dans les autres juridictions administratives, nécessitant d’être adapté aux particularités du fonctionnement de la Cour.

En ce qui concerne les requérants éloignés géographiquement du siège de la Cour, le recours à la vidéo-audience ne sera plus, dès le mois prochain, réservé aux seuls demandeurs d’asile de l’outre-mer. Grâce à l’équipement, rue Cuvier, de 3 salles d’audience, et de moyens adaptés sur place, tous les requérants résidant dans les 10 départements des régions Auvergne-Rhône-Alpes et Grand Est pourront, sans faire de longs déplacements, voir leur situation examinée à proximité de leur lieu de résidence et pourront se faire accompagner plus facilement par les associations qui les soutiennent. Je sais que la vidéo-audience est critiquée ici ou là par la profession des avocats, mais je suis confiante dans notre capacité mutuelle à surmonter nos divergences pour utiliser cette facilité.  La vidéo-audience, qui fonctionne en outre-mer à la satisfaction de tous, doit, en bonne logique, pouvoir de même être mise en œuvre en métropole.  

Avec l’appui de la direction des systèmes d’information du Conseil d’Etat, la Cour développe un outil de recherche et de consultation des bases documentaires géopolitiques et juridiques existantes, à l’attention des formations de jugements et des rapporteurs. Cet outil, qui s’apparente à Ariane et dont l’utilisation sera réservée aux membres de la Cour, facilitera la recherche sur les fonds constitués par le Centre de recherche et de documentation (le CEREDOC).

 

Enfin, la juridiction s’attachera à mieux se faire connaître et à faire bénéficier de son expérience les autres acteurs de la protection des personnes persécutées ou menacées à travers le monde.

En 2018, la Cour a ouvert ses portes au grand public à l’occasion de la « Nuit du droit », organisée sous l’égide du Conseil constitutionnel. Ce fut un réel succès pour les quelques 250 personnes accueillies qui n’étaient pas des voisins montreuillois. J’en tire la conviction que ce que nous faisons intéresse et peut être plus largement diffusé et commenté pour valoriser notre travail. 

Plusieurs juges de la Cour participent activement à travers les formations qu’ils dispensent ou les interventions qu’ils donnent lors de colloques à la diffusion de la jurisprudence de la Cour. La juridiction est également présente dans les réseaux internationaux de juges de l’asile, par l’intermédiaire notamment de l’association internationale des juges des réfugiés et de la migration (IARMJ) et du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) créée par l’UE dans le cadre du système européen de l’asile. J’ai personnellement assisté à la réunion du chapitre Europe de ce réseau et nous avons pris des engagements pour développer nos interventions auprès de l’EASO dans le cadre de la formation des juges et de la diffusion des guides de procédures du bureau Européen.

Mon ambition est que la Cour nationale du droit d’asile, qui est déjà reconnue au-delà de nos frontières pour la qualité de ses décisions, renforce son rayonnement en France et auprès de ses partenaires européens et internationaux, pour conforter son rôle de référence en matière de droit d’asile auprès des professionnels du droit, des institutions internationales et du grand public.

 

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Les résultats de la Cour, ces dernières années et en 2018 encore, démontrent que nous avons su collectivement relever les défis. Nous le devons à l’engagement des hommes et des femmes qui travaillent ici au service de la mission qui nous honore qui est de faire appliquer les engagements internationaux de la France en matière de protection. Je sais leur dévouement, leur mobilisation, leur enthousiasme auquel je tiens à rendre hommage.

 

Je souhaite, à titre plus personnel, à chacune et chacun, une bonne et heureuse année 2019, qu’elle vous apporte paix, satisfaction professionnelle mais aussi épanouissement personnel. 

 

 

[1] Texte écrit en collaboration avec François Marc-Antoine, chargé de mission au Centre de recherche et de documentation de la Cour nationale du droit d’asile.

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